优秀作业 | 张三客运管理行政处罚案（施吉）

元照鉴定式案例研习营第一期

张三客运管理行政处罚案

张三来自山东曲阜，在济南居住，拥有一辆私人小汽车（车号鲁AGXXXX号）。2015年6月7日，两名乘客通过网约车平台软件与张三取得联系，约定张三驾车将乘客从济南市八一立交桥附近送至济南西站，由乘客支付车费。当日11时许，张三驾驶私人小汽车将乘客从济南市八一立交桥附近送至济南西站并收取车费50.23元，随即被济南市城市公共客运管理服务中心的工作人员发现，而后调查查明张三未取得出租汽车客运资格证，驾驶的车辆未取得车辆运营证。济南市城市公共客运管理服务中心认为张三涉嫌未经许可擅自从事出租汽车客运经营，对其下达《行政强制措施决定书》，暂扣其车辆。济南市城市公共客运管理服务中心于 2015年6月26日向张三送达鲁济交（06）违通（2015）8716号《违法行为通知书》，认为其未经许可擅自从事出租汽车客运经营，拟处二万元罚款，没收违法所得。张三随即要求听证。在听证过程中，济南市城市公共客运管理服务中心办案人员陈述了张三的违法事实、有关证据、处理意见等，张三对处罚主体、事实认定、法律适用和执法程序均提出质疑。2015年7月13日，济南市城市公共客运管理服务中心作出鲁济交（01）罚（2015）8716号《行政处罚决定书》并送达张三，以其非法经营客运出租汽车违反《山东省道路运输条例》第69条第2款之规定为由，责令停止违法行为，处二万元罚款并没收非法所得。

张三不服，以济南市城市公共客运管理服务中心、济南市交通运输局为被告，在法定期限内向管辖法院提起诉讼。张三主张该行政处罚决定存在处罚主体错误、认定事实错误、执法程序违法、适用法律错误等诸多情形，尤其是有权处罚机关应当是济南市交通运输局；自身只是提供网约车服务的驾驶员，处罚行为完全忽视了对网约车平台的调查和处理，将违法经营行为的责任和后果全部归咎于自身，属事实不清、处罚过重；所作行政处罚决定书没有载明违法事实的时间、地点、经过以及相关道路运输经营行为的具体情节等事项，违反法律规定；网约车服务作为新型业态、共享经济，不应该适用传统严苛的客运服务管理规定。综上，处罚行为严重侵犯其合法权益，请求依法鲁济交（01）罚（2015)8716号《行政处罚决定书》。

济南市城市公共客运管理服务中心认为：1．自身作为济南市客运出租汽车行政管理机构，有权对未经许可擅自从事出租客运经营的行为作出处罚。2．张三提供“预约出租汽车经营服务”，且车辆无合法的运营证，属于未经许可擅自从事出租汽车客运经营。以上事实有张三事后接受媒体采访自认、现场录像、现场笔录、调查笔录等证据相互印证，被诉处罚决定认定事实清楚。3．在调查、告知、送达等执法过程中，执法人员出示了执法证件，听取了张三的陈述和申辩，处罚决定程序合法。4．张三的上述经营行为违反了《山东省道路运输条例》第8条、《济南市城市客运出租汽车管理条例》第16条的规定，其按照《山东省道路运输条例》第69条第2款、《济南市客运出租汽车管理条例》第41条之规定作出处罚决定，适用法律正确。

济南市交通运输局认为，根据济南市人民政府办公厅济政办发（2004）42号《关于印发济南市市政公用事业局主要职责、内设机构和人员编制暂行规定的通知》，被告济南客运管理中心为自收自支事业单位，负责城市公共客运行业营运指导和技术服务，协助有关部门制定公共交通、客运出租服务标准，并承担监督检查职责。根据济政办发（2010） 22号《济南市交通运输局主要职责内设机构和人员编制规定》，2010年济南市机构职能调整时，济南客运管理中心随行政职能调整从济南市市政公用事业局整建制划归济南市交通运输局，现为济南市交通运输局下属具有独立法人资格的事业单位。综上，自身并非适格被告。

问题：张三有可能胜诉吗？

张三客运管理行政处罚案分析报告

本案案情是，张三希望撤销济南市城市公共客运管理服务中心、济南市交通运输局客运管理行政处罚案对其做出的行政处罚。

本案设问是，张三的诉讼请求能否得到支持？

本部分要解决的问题是张三的起诉是否满足适法要件？

起诉满足《行政诉讼法》第49条规定的四项要件，且不属于行政复议前置情形，符合起诉期限，起诉状符合条件，且具有权利保护必要性的要件，具有适法性的，才得以起诉。[1]分析如下：

1.  具体的诉讼请求和事实根据

《行政诉讼法》司法解释第68条规定了“有具体的诉讼请求”的若干情形。

本案中，张三确实被行政处罚，其诉讼请求为撤销行政处罚行为，有具体的诉讼请求与事实根据。符合司法解释第68条第（一）项“请求判决撤销或者变更行政行为”。

故本项符合。

2.  受案范围与管辖

（1）受案范围

本案中张三请求撤销的是行政处罚，属于《行政诉讼法》第12条第（一）项的规定。也不属于《行政诉讼法》第13条、《行政诉讼法》司法解释第1条、第2条规定的不属于受案范围的情形。故本项符合。

（2）管辖

按照题目所述，张三在法定期限内向管辖法院提起诉讼，故本项符合。

3.  适格原告

《行政诉讼法》第25条第1款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”

张三是行政处罚行为的相对人。故本项符合。

4.  适格被告

存在疑问的是，济南市城市公共客运管理服务中心、济南市交通运输局是不是本案的适格被告？

有关于被告资格确定的法律规范列举如下：《行政诉讼法》第2条第2款规定了被授权组织；《行政诉讼法》第26条第5款规定了被委托组织；《行政诉讼法》司法解释第20条规定了内设机构和派出机构的被告地位。

我认为，本案中的济南市城市公共客运管理服务中心（下简称“服务中心”）是受委托组织，济南市交通运输局（下简称“运输局”）是委托组织，理由如下：

第一，服务中心不是运输局的内设机构。一般而言，内设机构的认定，需要考虑是否是独立登记、注册的机构，也需要考虑所获得的授权是否直接对外部的行政相对人行使。[2]一方面，《济南市交通运输局主要职责内设机构和人员编制规定》，服务中心属于事业单位，相对独立于运输局，不应当被认为是内设机构。另一方面，《关于印发济南市市政公用事业局主要职责、内设机构和人员编制暂行规定的通知》指出：“被告济南客运管理中心为自收自支事业单位，负责城市公共客运行业营运指导和技术服务，协助有关部门制定公共交通、客运出租服务标准，并承担监督检查职责。”故可以得出，服务中心的主要运营目的是城市公共客运行业的营运、客运标准的制定、以及监督检察指责，不能从中当然的推导，可以向外产生面对行政相对人的效力。正如王青斌教授所指出的那样，“事业单位独立设立，且其性质并非行政机关，因此不属于行政机关的内设机构或派出机构”。[3]

第二，服务中心不是被授权的组织。被授权的组织包括事业与企业组织，这一点服务中心的确符合。[4]但是根据《行政处罚法》第19条的规定，还必须要有法律、法规、规章的授权。《济南市城市客运出租汽车管理条例》（下简称“《管理条例》”）属于地方性法规，可以具有授权特定主体进行行政处罚。而《管理条例》第41条，仅仅授权出租汽车管理部门、交通行政管理部门和工商行政管理部门予以行政处罚。类似地，作为省级地方性法规的《山东省道路运输条例》，其第69条第1款，也仅仅授权设区的市或者县（市）道路运输管理机构或者交通运输监察机构行政处罚职权。前述服务中心，是一个普通的事业单位，并不符合其中任何一种。故不能认为，其被授权得以进行行政处罚。

第三，本案符合委托的情形。一方面，在我国，行政委托大量存在，基本类型包括：上级行政机关委托下级机关行使职权；行政机关委托专业机构从事特定事项的检测、检验、规划编制等技术性作业；行政机关委托社会团体、事业单位从事特定的资格评定、认定等活动；行政机关委托基层组织、企业承担税费收取、公积金缴存等活动；行政机关委托特定机构从事安全管理、房屋征收工作。[5]本案中，服务中心属于事业单位，运输局则属于上级机关，构成上级行政机关委托下级机关行使职权的情形。另一方面，从本质来看，授权与委托的根本区别，在于是立法者的意志，还是行政机关委托的意思表示。[6]《济南市交通运输局主要职责内设机构和人员编制规定》对于处罚的规定，是交通运输局自行安排内部管理结构的结果，不存在立法者的意志体现，该文件的核心内容应被认定为委托。

综上所述，服务中心是受委托组织，运输局是委托组织。根据《行政诉讼法》第26条第5款的规定，委托组织即本案中的运输局是适格被告。本案中张三的被告是服务中心与运输局，其中针对运输局的诉讼请求，方才属于被告适格。故本项符合。

5.  行政复议

本案不存在有关复议前置的情形，故本项符合。

6.  起诉期限

本案没有涉及此问题，视为符合。

7.  起诉状

本案没有提及，视为符合。

8.  权利保护必要性

权利保护必要性是指“原告请求法院以裁判的方式解决纠纷、保护其权利的必要性或者实效性，无司法救济即无法有效地实现原告的合法权益。” [7]

本案中，只要张三行政处罚得到撤销，原告的合法权益即可得到保障，故本项满足。

9.  中间结论

本案中，张三的行为诉请符合第49条规定的各项要件，故其诉讼请求具有适法性。

本部分要解决的问题是张三的撤销判决是否可以胜诉？

本部分的大前提是《行政诉讼法》第70条规定的行政行为撤销的规定。结合法条，分析如下：

1.  授权基础

本案中的行政行为鲁济交（01）罚（2015）8716号《行政处罚决定书》，所作出的依据是《山东省道路运输条例》第69条第2款，在服务中心的辩护理由中，提出其依据还有《管理条例》第41条。

一方面，《山东省道路运输条例》和《管理条例》都属于地方性法规，根据《行政处罚法》第12条第1款的规定，“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚。”因此，两部法律在制定授权上没有瑕疵，更不涉及规范性文件审查的问题。

另一方面，本案中涉及适用行政处罚法时间效力的问题。行政处罚法第37条的规定确立了从旧兼从轻的原则。尽管《行政处罚法》进行了修改，在具体构成要件判断上应当遵循本原则。

总之，本案行政处罚的授权基础是《山东省道路运输条例》、《管理条例》与《行政处罚法》。同时，还需要考虑“从旧兼从轻”，比较规定之间的不同，得出适用何时法律的结论。

2.  形式合法性

（1）职权法定

本案中的问题是，被委托的服务中心所为的归属于运输局的行政行为，是否存在违反法定职权的情形？

如前所述，《管理条例》授权出租汽车管理部门、交通行政管理部门和工商行政管理部门予以行政处罚；《山东省道路运输条例》授权设区的市或者县（市）道路运输管理机构行政处罚职权。而运输局属于市一级的交通行政管理部门。

显然，运输局具有本案相关的行政处罚行为的部门管辖权与层级管辖权。本案中暂时也无法体现地域管辖的相关内容。故暂定运输局具有法定职权。

故本项满足。

（2）法定程序违反

这里的问题是，运输局是否存在符合《行政诉讼法》第70条规定的违反法定程序的行为？同时要考虑是否属于“程序轻微违法”，应该给与确认判决的情形。我认为，本案中的行政处罚行为，不属于《行政诉讼法》第70条规定的违反法定程序，不能因此而撤销行政处罚行为，理由如下：

第一，《行政诉讼法》司法解释第96条规定了对原告的重要程序性权利不产生实质损害的的程序轻微违法的情形，其法律后果是，不得撤销行政行为。本案中，行政处罚决定书确实没有载明违法事实的时间、地点、经过以及相关道路运输经营行为的具体情节等事项，但这不会对行政相对人有实质性损害，因为它们仅仅是程序上的轻微瑕疵。故按照前述司法解释的规定，这不构成“违反法定程序”，不得撤销行政行为。

第二，从学理上分析，本案不存在违反法定程序的情形。比较法上，一般会灵活判断，区分瑕疵大小，给与撤销、治愈或者其他制度性补救方式，给予不同处理方式。[8]章剑生教授也认为，应当区分行政程序的保护对象，分为保护行政相对人（权利）的行政程序和维护行政机关（效率）的行政程序使用不同的标准，而行政处罚的决定书送达就属于后者；此外，还应当以区分行政程序的价值不同为标准，考察行政行为是否违反独立价值的行政程序。[9]行政处罚决定书主要的作用是为了行政机关的处理效率，在保护的独立性上，并非如同听证等程序一样，可能对相对人产生重要影响。所以，本案中行政处罚决定书的瑕疵，也不属于可使得其被撤销的范畴。

第三，从实践角度上分析，本案也不存在违反法定程序的情形。祝东勇诉辽宁省西丰县陶然乡人民政府婚姻行政登记案中，法院认为，“被告乡政府在婚姻登记程序上存在瑕疵，虽然影响对婚姻状况判断，但不足以推翻既已领取结婚证而产生的法律效力”，从而判决驳回原告的诉讼请求。[10]由此可见，行政行为的程序瑕疵，不一定会影响行政行为的效力。尽管与行政处罚不同，但是该案对本案仍有借鉴的价值。

综上所述，本案中运输局的行政处罚行为，不属于《行政诉讼法》第70条规定的违反法定程序的行为。

3.  实质合法性

（1）构成要件

此处的问题是，运输局的处罚决定，是否符合《山东省道路运输条例》、《管理条例》与《行政处罚法》规定的构成要件？我认为是符合的，理由如下：

首先，张三认为“网约车服务作为新型业态、共享经济，不应该适用传统严苛的客运服务管理规定”，故不应当适用《山东省道路运输条例》与《管理条例》的有关规定，但这有失偏颇。一方面，从文义上看，尽管网约车尚属新兴事物，但实质仍旧是传统的出租汽车服务，仍然在后述构成要件的范围内。另一方面，在没有新的法律出台的前提下，根据前述“从旧兼从轻”原则，仍得适用有关道路运输的有关规则。因此张三对于法律适用错误的主张不能成立，也不得因此撤销行政处罚。

其次，《山东省道路运输条例》第69条第1款规定的内容是“未经许可擅自从事城市公共汽（电）车客运经营的”，第8条也对车辆运营证作出了相关规定。综合看来，可拆分为“未经许可”、“擅自从事”和“城市公共汽（电）车客运经营”三个构成要件。对于前两者的适用在本案中不存在疑问。对于何为“城市公共汽（电）车客运经营”。一方面，《道路旅客运输及客运站管理规定》第3条规定，道路客运经营是指“使用客车运送旅客、为社会公众提供服务、具有商业性质的道路客运活动，包括班车（加班车）客运、包车客运、旅游客运”。另一方面，《山东省道路运输条例》第2条第2款指出，“本条例所称道路运输经营包括道路班车客运、包车客运、旅游客运、城市公共交通客运、出租汽车客运等客运经营（以下简称客运经营）和道路货物运输经营（以下简称货运经营）。”《山东省道路运输条例》还用第四节一整节的篇幅，对出租汽车的客运进行规制。所以，出租车汽车客运经营属于“城市公共汽（电）车客运经营”自不待言，网约车固为新兴事物，是一种运送旅客，具有商业性质的道路运输，却也应当囊括进“城市公共汽（电）车客运经营”的范畴。因此，运输局的行政处罚符合《山东省道路运输条例》的构成要件。

最后，《管理条例》第41条第1款规定了“未取得出租汽车车辆运营证从事出租汽车经营的”，第16条第1款也规定了“未取得出租汽车车辆运营证的车辆不得从事出租汽车运营活动”的内容。可以得出构成要件为“未取得出租汽车车辆运营证”和“从事出租汽车经营”两个要件。这两项要件都没有疑问。

综上所述，张三的行为符合构成要件。

（2）法律结果

张三最终被处以行政处罚，问题是，案件的责令停止违法行为，处二万元罚款并没收非法所得，是否过重从而构成“明显不当”？我认为构成“明显不当”，理由如下：

首先，必须要明确“明显不当”的定义。对“明显不当”的定义，必须追溯到《行政诉讼法》的修改。一般认为，“明显不当”代表了“实质合法”的理念，发展了原来适用混乱的“滥用职权”原则，正式地将合理性作为行政诉讼的审查标准。[11]一方面，明显不当的行政行为主要发生于行政裁量领域，[12]一如本案的情形。另一方面，对“明显不当”，学者们各自总结了不同的标准。

余凌云教授认为，首先要进行合法性审查，再进行合理性审查，在合理性内部，“滥用职权”要先于“明显不当”审查，而“明显不当”限定在不存在其他违法，仅是结果畸轻畸重上，不宜继续扩张。[13]

何海波教授认为，“明显不当”必须基于实体裁量，并将滥用职权限定在“行政裁量权限范围内恣意行使权力造成显失公正”的范围内，并指出对于行政处罚而言，结果明显畸轻畸重，是适用“明显不当”的主要情。[14]

周佑勇教授认为，“明显不当”审查标准在内涵上，不仅意味着行政裁量决定不能在“事实”上存在“偏私”，也意味着其在“规范”上要符合“法律的规定”，并在“价值”上还要“实质合理且利益均衡”。由此，他主张以“行为无价”与“结果无价”的标准，区分“滥用职权”与“明显不当”，形成两种相互独立的行政裁量审查标准。[15]

实践中认为，“明显不当”适用范围过广，对于其审查的适用应当在适度、有限的合理性审查的制度预设下进行，要警惕司法裁量权的滥用。[16]“明显不当”应当侧重于结果上考察。[17]

总结上述学者的观点，我的观点是：第一，“明显不当”应当在“滥用职权”后分析，至少是两条不同的路径，应当侧重客观结果；第二，“明显不当”，指的是处罚结果的畸轻畸重；第三，需要引入行政法基本原则考察，特别是比例原则。由此展开下述分析：

首先，本案的客观结果是，张三被责令停止违法行为，处二万元罚款并没收非法所得。不妨采取周佑勇教授借用刑法学对“结果无价”的定义，考虑这一后果，必须以结果为中心，因为“只有结果恶才是违法性的根据”。[18]并将其他的内容，逐出考察的范围。

其次，处罚的结果畸轻畸重，有其实体法标准。《行政处罚法》第5条第2款规定了过罚相当原则：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”尽管张三的行为不属于情节轻微等不处罚事由，也不具备从轻或减轻处罚的事由，但是考虑到网约车的新兴性质，张三开网约车载客，其社会危害性较小。

再次，应当考察比例原则。法益相称性原理要求“干预的严厉程度与理由的充分程度之间要非常成比例，要求以公权力对人权的“干涉分量”来断定该行为合法与否，要求在宪法的价值秩序内，对上述行为的实际利益与人民付出的相应损害之间进行‘利益衡量’，使人民因此受到的损害，或者说作出的特别牺牲比起公权力由此获得的利益来讲，要小得多，要合算得多，是人民可以合理忍受的程度，否则，公权力的刑事就有违法之虞、违宪之虞”。[19]网约车是新兴事物，如果仅仅因为没有牌照的原因而进行处罚，势必会阻挡互联网产业的发展，而且不利于形成产业的新格局。这与《山东省道路运输条例》第3条的“科学发展、统筹规划、节能环保、安全便捷”，与《管理条例》第5条规定的“维护公平竞争、兼顾多方利益”的有关规定背道而驰。所以，该处罚决定违反比例原则。

最后，也是值得一提的是，违反比例原则并不代表“明显不当”就能成立，这涉及法院介入程度的问题。在具体应用方面，“对于审查强度的区分，事后评析该案的法官认为，如果裁量行为具有较强的专业性和技术性，法院就应当高度尊重行政机关的判断而不做深入的审查；如果裁量行为仅涉及一般性问题，法院就可以并有能力作出相对严格和深入的审查”。[20]刘权教授的观点在于划定法院适用比例原则介入的深度。本案中，必须要考虑对张三行为作出的处罚决定与能够给社会带来的利益之间是否可以平衡，作为一般性问题，应当允许法院对此进行深一步的审查。由此，本案中行政处罚决定，构成对比例原则的违反，属于“明显不当”，应当被撤销。

综上所述，从法律结果上说，行政处罚决定构成“明显不当”。

4.  中间结论

张三的诉讼请求符合《行政诉讼法》第70条规定的各项要件，其撤销判决可以胜诉。

张三的诉讼请求可以得到支持。张三得以根据《行政诉讼法》第49条起诉，并根据《行政诉讼法》第70条主张行政处罚“明显不当”而违法应予以撤销。

[1] 参见张冬阳：《鉴定技术在行政法案例研习中的应用及其困境》，载《燕大法学教室》2021年第2期。

[2] 王青斌：《行政诉讼被告认定标准的反思与重构》，载《法商研究》2018第5期，第78页。

[3] 王青斌：《行政诉讼被告认定标准的反思与重构》，载《法商研究》2018第5期，第76-77页。

[4] 参见余凌云：《行政法讲义》，清华大学出版社2020年，第161页。

[5] 参见何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2016年，第211-222页。

[6] 参见叶必丰：《行政机关间的事务委托和职权委托》，载《中国法学》2022年第3期，第48页。

[7] 王贵松：《论行政诉讼的权利保护必要性》，载《法制与社会发展》2018年第1期，第131页。

[8] 参见余凌云：《行政法讲义》，清华大学出版社2020年，第123页。

[9] 参见章剑生：《再论对违反法定程序的司法审查》，载《中外法学》2017年第3期，第617页。

[10] 参见最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判案例》（第3卷）第110号案例，中国法制出版社2013年版，第148－150页。

[11] 参见何海波：《论行政行为“明显不当”》，载《法学研究》2016年第3期；参见余凌云：《论行政诉讼上的合理性审查》，载《比较法研究》2022年第1期。

[12] 参见张峰振：《论不当行政行为的司法救济——从我国<行政诉讼法>中的“明显不当行政行为”谈起》，载《政治与法律》2016年第1期，第14页。

[13] 参见余凌云：《论行政诉讼上的合理性审查》，载《比较法研究》2022年第1期。

[14] 参见何海波：《论行政行为“明显不当”》，载《法学研究》2016年第3期。其中，又包括没有考虑依法应当考虑的因素、处理方式违反比例原则、没有正当理由的区别对待、违背业已形成的裁量准则的要求。

[15] 参见周佑勇：《司法审查中的行政行为“明显不当”标准》，载《环球法律评论》2021年第3期。周佑勇教授还指出，我国法院已经发展出“同案对比”的事实审、“规则适用”的法律审以及“利益均衡”的原则审三种判定技术。

[16] 参见宁凯惠，谢朗：《行政判决中“明显不当”适用之实证分析》，载《江汉论坛》2020年第7期。

[17] 参见史笔，曹晟：《新<行政诉讼法>中行政行为“明显不当”的审查与判断》，载《法律适用》2016 年第8 期。

[18] 黎宏：《结果无价值论之展开》，载《法学研究》2008年第5期，第110页。

[19] 余凌云：《行政法讲义》，清华大学出版社2020年，第98页。

[20] 刘权：《行政判决中比例原则的适用》，载《中国法学》2019年第3期，第102页。

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